王柯月 刘颖：环境健康风险行政规制中政府的角色嬗变与制度建构

王柯月  西安建筑科技大学硕士研究生；

刘   颖  西安建筑科技大学法学系副教授。

内容摘要
环境健康风险的复杂性正推动我国政府从“末端管理”方式逐渐向“协商型环境规制”模式发展。与传统的管制型模式相比，协商型环境规制更适合在环境健康风险治理中对损害发生的全过程进行有效管理。在此过程中，政府的角色定位由“命令者”转向为“主导者”、政府行政方式由“专断式”转化为“合作式”、社会公众也由“被命令者”转换为“参与者”。为了有效识别和防范环境健康风险，协商型环境规制模式下的政府主导者应重新定位，并通过环境健康风险监测、环境健康风险调查、环境健康风险评估、环境健康风险沟通、环境健康风险管理等一系列制度加以实现。

关键词：环境健康风险  行政规制  政府角色  协商型环境规制  制度建构

政府作为环境健康风险行政的规制主体，随着环境健康问题的突显以及生态文明建设的加强，在我国环境法治中占据愈发重要的地位。自中国1979年制定《环境保护法》（试行）以来，在应对环境污染问题方面，政府一直秉持着“大家长”式的行政管理理念，习惯运用“一刀切”的环境治理手段。但是，风险社会中不断出现的新情况新问题表明，仅以政府管制型模式难以应对环境健康风险事件中不同程度的损害后果。尤其是在我国，伴随着经济快速发展而产生的生态环境形势十分严峻的当下，重大的突发性环境事件以及长期环境健康风险累积的环境事件频发，这些事件具有极强的破坏性，不仅会导致生态失衡，更无法估算对公众造成的规模性健康损害。究其缘由，这类现实存在的事件主要由环境健康风险危害性导致。具体来说，环境健康风险除了能引发生态环境破坏、人体机能损害以外，同样在行政规制环境健康风险不当的情况下，公众对环境健康风险认知偏差，容易夸大风险损害程度，造成社会不稳定，甚至使得公众丧失对政府规制环境健康风险的信心，或者完全不重视环境健康风险，放任污染环境行为。客观地看，针对政府对此类环境健康风险损害事件的处理，出现了一种非常值得深思的现象：一方面，基于危害防止的传统思维“事后救济”，此类做法的结果往往是对环境健康风险的认识虚有其表，以致错过最佳治理时机。另一方面，在实践中不断摸索的多元环境治理体系已经越来越符合新时代的生态文明建设，此时政府适时转变传统的角色定位才能融入到多元共治的环境治理体制中来。在此背景下，厘清政府在环境健康风险治理中的定位以及如何通过制度实现是环境健康风险治理体系向前发展的重要推手，同时也具有理论和实践意义。

一、环境健康风险行政规制的应然依据

贝克认为，风险首先是指完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响。它们引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可见的。然而，它们却基于因果解释，而且最初仅仅是以有关它们的（科学的或反科学的）知识这样的形式而存在。风险极善于伪装，表面上风平浪静，实际已经暗潮涌动。想要避免风险带来的损害只能靠科学知识和正确的判断。环境健康风险是风险在环境健康领域内的体现，其不单单是由环境风险和健康风险机械的相加，而是它们还可以两两相交，催生复合型的环境健康风险。根据风险的内涵可以将环境健康风险定义为生态环境和人体处于受到科学不确定的物质的短期或长期不良影响，并且可能导致健康损害的状态。之所以应在环境健康风险领域加强政府行政规制，主要基于以下三方面原因：

（一）规制依据：环境健康风险的客观存在

环境健康风险本身具有客观性特点。风险事件的发生是一个概率事件。根据事件性质的不同，概率大小存在不同，其发生的可能性也存在大小之别。但是，概率的存在是客观的，这与概率事件是否发生具有不确定性并非同一层面的问题。环境健康风险是具有客观性的事实，不会依人的主观意志改变而改变，也不能因其引发环境健康问题暂时的概率大小来判断是否对环境健康风险进行规制。也就是说，就算环境健康风险系数在此时不能够引起环境健康问题，但这并不代表未来的一段时间不会对生态环境和人体健康造成不可逆转的伤害。由此观之，政府对环境健康风险进行行政规制依据是环境健康风险的客观存在特性。

（二）规制前提：有效的环境健康风险认知

风险认知具有显著的主观性特征。政府对环境健康风险提前防范是政府能够对环境健康风险进行有效的识别。由上可知，环境健康风险具有客观性，而对环境健康风险进行识别的过程是主观的。一旦政府对环境健康风险的认知出现偏差，政府出台的政策不能起到对环境健康风险进行防控的作用。此时，政府因无法有效识别而错失治理环境健康风险的最佳时机，继而对生态环境和人体健康造成难以预估的损失。因此政府的行政规制措施是否达到应然的效果，完全依靠政府对环境险识别是否正确。政府应当尽可能的广泛收集信息之后对环境健康风险进行识别，继而按照相应的标准进行分类，以便于出台不同的政策进行分类管控。

（三）《宪法》基础：国家的环境保护义务

国家环境保护义务的保护功能一方面需要法律制度的支持，另一方面也需要制度框架之下直接的保护措施。前者通过立法途径，后者依赖于行政过程，即政府的环境保护职权行使、职责履行。而职权与职责“乃同一法律实证体的密不可分的不同侧面”。国家环境保护义务的实现依赖政府行政途径，因此政府就成为了国家环境保护义务的实际履行机关。《宪法》中规定的国家环境保护义务是一项基本原则，政府在履行国家环境保护义务时应当将《宪法》中的国家环境保护义务细化，应以保护公民的环境相关权益为目标，承担环境保护责任。

二、政府“命令者”传统定位的现实困境

（一）政府“命令者”传统定位的局限性

我国当下的生态环境保护之道与环境风险规制模式依然是沿用传统的管制型模式和“命令-控制”式运作方式，通过对环境行为的管控和市场机制的调整在常规层面对环境风险问题进行规制。在这种模式下，政府所扮演的角色俨然是“命令者”，而被命令的对象是做出污染环境的行为并且应当承担法律责任的相关主体。从表面上看，“命令-控制”的规制模式是完美的，此模式能够使政府具有强大的震慑力，企业、个人都能在政府的监管下合法进行各种活动，最能突出政府的绝对优势，即层层传导，有序、快速的实现《宪法》《环境保护法》、大气污染防治法等法律中体现的保护环境防治污染的立法目的。但是“命令-控制”的规制模式并不适用于环境健康风险领域，政府“命令者”的传统定位面临困境。

1.风险信息不对称造成政府决策失误

治理环境健康风险的关键在于政府与社会公众通过信息交流，从而达到信息共享，充分了解现有环境健康风险的所有信息。而在政府传统横式型下，政府决策于未知的命令无法彻底解决环境健康风险引发的问题。对于某些环境有涉的行为在科学不确定性之下进行判断，很难在现时得出忠于自然科学的正确认知，对于这些行为是否需要控制取决于我们对于风险的可接受性的判断。政府作为一个命令者，做出决策的必要前提是有符合科学、确定的证据证明行为主体做出的行为污染环境，甚至导致人体健康受损。囿于环境健康风险的隐蔽性，政府在大多数情况下没有办法获得科学又确定的证据，从而没有防范环境健康风险损害决策的确切依据。概言之，在规制环境健康风险时，政府无法做出合法又合理的决策，不能对环境健康风险提前进行防控，“命令者”这一角色转型迫在眉睫。

2.风险规制过程监督不足诱发政府趋利行为

从政府的公共职能出发，政府的“命令者”角色是恰当的，政府履行环境保护的职责是国家环境保护的义务之一，为保护公民的环境权实施具体的执法措施，但是环境健康风险的复杂性要求政府信息公开，使得所有相关利害关系人都能了解风险相关的信息，并且知晓政府所做出行政措施的依据。环境健康风险规制过程监督不到位诱发政府趋利行为，政府在识别环境健康风险时必然会对多方利益进行衡量，所以在政府传统管制下，由政府一方说了算，继而其所颁布的法律、政策势必以追求地方经济发展为目的，而忽略了社会公共利益。除此之外，环境保护不只是政府的责任，《环境保护法》中也明确规定了一切的企业和个人都有保护环境的义务。而作为“命令者”的政府权力过大且没有对行政过程进行有效的监督，也就没有办法履行环境保护这一国家义务，公民的环境权难以得到保障，因此环境健康风险规制需要政府转换角色。

3.社会公众表达渠道不畅导致邻避冲突事件

基于不同的立场，政府及技术专家与民众对于风险有不同的理解，前者更多的是从制度的层面来定义，后者更多的是从文化与社会结构层面来“建构”风险，有学者把这两种风险认知模式归纳为“理性/规则”模式和“经验/直觉”模式。民众不仅是能直接享受到政府治理环境之后的丰厚成果，也是政府不作为、滥用职权导致环境恶化的实际承受者。民众虽然在风险识别的专业性上不能与政府相提并论，但这并不代表民众没有表达诉求的权利。基于公众的风险知情权与表达权，政府“命令者”的强势地位并不适当表现在以下两个方面：一方面，政府以“命令者”的身份出现在环境健康规制领域，对企业和公民来讲态度过于强硬，没有为民众预留足够的表达管道。另一方面，被命令者因其自利性很大可能不服从政府的命令，最后演变成激烈的、高度情绪化的抗争行为，这种局面下政府也没有办法履行环境保护职能。

（二）政府“命令者”定位困境的原因反思

就国家环境保护义务的内涵而言，国家义务分为现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务。现状保持义务，或者说“倒退禁止”义务，即国家权力应保证环境状况不继续恶化；危险防御义务，即针对具有明显、直接环境危害性的“危险”，国家应采取干预性措施并加以排除；风险预防义务，在现代风险社会中，造成环境及生态破坏的因素已不再限于确定的危险，而更多地包含了不确定的风险。从国家环境保护义务的内涵来看环境治理分为污染治理、危险防止、风险防范三个层面。其中，污染防治仅是环境治理的一项内容，对于整个环境治理目的实现具有基础性和前提性意义。可想而知，政府“命令者”面临的困境同时也是大环境下环境规制的困境。政府传统角色遭遇的困顿是由环境健康风险的特性导致的。

1.环境健康风险存在不确定性

环境健康风险不同于环境危害，环境危害是生态环境和人体健康已经发生了损害，并且损害能够由科学的方式进行量化评估，损害行为与损害后果的因果关系也可以通过司法鉴定报告等权威资料进行证明。但是环境健康风险是现有科学手段不能解释的风险，具有明显的不确定性，没有办法通过科学技术得到确切的证明。但是环境健康风险随着人类知识储备的不断增加，也可能越来越接近环境危害的性质，甚至可能完全转变成环境危害，这时候就能通过科学的手段将风险确定下来。

2.环境健康损害具有滞后性

环境健康风险并不总是演变成环境污染、健康损害事件，但是一旦引发了环境健康问题，其产生的影响范围广、时间长、破坏性大。这种影响表现在两个方面，一是生态环境，二是人体健康。环境健康风险引发生态环境损害的过程相当长，需要经过生态循环系统，这个过程中环境健康风险甚至会呈爆炸式增长，如《寂静的春天》中药物的残留可能会是十年二十年，通过食物链的富集作用，进入人类体内，癌症患者逐年增多，新生儿畸形。这种现象表明环境健康损害会在生态循环系统和人体系统之间转移。人体健康的滞后性也更加明显，可以由污染行为直接损害人体健康，也可以由污染行为导致生态环境损害再间接损害人体健康，即通过生态循环系统被污染之后通过食物链、直接接触、食用等方式引起人体疾病。

3.社会对环境健康风险的认知水平参差不齐

环境健康风险规制的关键在于规制主体的风险认知水平，认知水平越高，治理就越有效果。对于传统环境问题，公众虽限于专业知识的缺乏，不能客观全面地了解其对生态环境和人体健康造成危害的全部内容，但是公众对污染本身及其风险回避的判断，一般与专家作出的技术判断结果相一致，只是对政府采取监管措施的合理性和适时性方面可能存在认识程度上的差异。政府掌握的科技、风险的资料数据比社会大众容易得多，因此政府对健康风险认知水平远远高于社会大众。但公众环境健康风险认知水平低，往往更关注自身的经济利益，牺牲环境利益，不配合政府的规制措施。只有在环境健康风险引发环境健康损害事件时，公众往往才开始做出防御，此时不仅没有起到降低环境健康风险的效果，而且可能引发环境性群体事件，导致二次损害。

三、环境健康风险行政规制中政府的转型路径

（一）环境健康风险行政规制中的政府角色亟待转型

传统行政法治理念中，典型的行政活动是将抽象规范涵摄到具体事实的“执法”过程，这一过程中的规范和事实都是既定的。然而，风险防范作为一种控制与未来不确定性相伴的负面后果的努力，通常并无既定规范可遵循，亦无确定的事实可依据。而传统行政法治理念随着风险社会的到来也必须推陈出新，推出能有效因应风险社会的新法治理念。既然行政法治理念因环境健康风险与传统环境污染危害不同，并且环境健康风险也具有行政规制的正当性，那么环境健康风险规制模式和相应的政府都应当适时调整。

政府如果继续以管制的传统行政模式对环境健康风险进行规制，会出现政府做出决策的依据不存在和价值判断错误的现象，容易丧失公众的信任，所以政府作为行政规制的主体就应当调整威慑型行政规制模式为协商型行政规制模式，扩大行政过程中参与的主体范围，同时也拓宽了环境健康风险的信息来源渠道，打破政府一家之言的狭窄格局。

由此观之，对环境健康风险进行规制的最优解是政府传统的命令者的角色定位转变为主导者，在环境健康风险规制领域政府是实际实施风险行政规制措施的一方，社会各方为其提供政府无法获得的信息，防止其因信息不对称而导致的不确定性，社会各方也因此获得了许多表达自身利益和愿望的机会。

（二）协商型环境规制中政府的应然定位

1.协商型环境行政规制概念辨析

规制协商是一个“包括了规制机构、受规制机构和其他利益相关者（包括环保团体、消费者团体、州政府和当地州以下政府）在内的非正式协商程序，这样做的目的是让人们在拟定的规则上取得共识，随后拟定的规则接受传统的规制制定通知和评议程序”。

协商型环境规制是建立在规制者与被规制者以及利益相关者充分协商、沟通、合作、互动的基础上达成的环境契约，具有高度的合意性、认同性和一致性，是基于多元主体的协商、沟通和互动前提下形成的“重叠共识”和“合意均衡”，比较容易得到守法主体的接受和执行，环境契约的遵从度高，环境风险规制的成本较低，能够降低因相关主体的对抗和不合作导致的信息成本、执行成本、监督成本、复议成本和诉讼成本等。

协商行政规制模式是由行政机构主导，受规制机构和专家学者、其他利益相关者（包括环保团体、有利害关系的民众、企业）参与到风险行政规制中合作共同治理环境健康风险的机制，比传统的“命令-控制”行政模式更具灵活性，也更具民主化。

2.协商型环境规制中政府的主导者定位

协商型环境管制中政府在整个行政过程中处于主导地位，这是由其国家使命决定的。2014年《环境保护法》规定的地方政府环境质量责任是对我国《宪法》加给政权机关的环境保护职责的立法表达。

《宪法》早已确定了保护环境的国家使命、基本国策，遵循《宪法》规定，我国其他一些单行环境法也有关于政权机关环境质量责任的规定。环境保护作为我国的基本国策，自然由国家对环境污染和环境污染风险进行治理，而政府是国家环境保护义务实际履行主体。因此其在行使立法授予的权力的同时也必须承担相应的环境质量法律责任，履行环境保护职能，运用行政手段切实保护、改善环境。

在环境法领域，在促进型立法中，将政府作为法律实施的主体，通过对政府职责的大量规定，发挥政府的服务功能，具有政府主导性的特点。社会团体在现代社会分工与通信技术条件的支撑下，具有两个明显的特征，一个是专业性带来的强能力特征，另外一个是共同爱好、志愿带来的高凝聚力、行动力特征。宏观上看，政府环境保护义务的承担、公众对环境权和健康权的维护共同促进环境保护事业蓬勃发展，他们都是引领环境法治进步的中坚力量，二者缺一不可。微观上讲，政府全面履行环境保护公共管理职能的必要前提是社会公众各个环节配合得宜，表明公众同样是环境健康风险规制体系中必不可少的一方。

（三）政府“主导者”地位的必要性分析

协商型环境规制最重要的特质就是政府和社会公众在风险防范过程中多元参与，协商沟通，共同发挥作用。进行合作才是治理环境健康风险的最佳模式。

1.仅靠社会公众的力量不足以抵御环境健康风险

在风险社会中，个体面对纷繁复杂的公共风险，也就无法对公共风险做出理性应对；或者知道公共风险的危害，但是采取的行动却会导致公共风险增加。公众不具备与专家相当的专业知识和专业技能，其只能靠自身的生活经验和直觉对环境健康风险进行认知，在认知过程中公众的情绪容易被不良公共舆论煽动，公众不满行政规制主体的规制措施，并引发环境性群体事件，此时环境健康风险就会衍生出了次生的社会风险。

此外，马斯洛需求层次理论表明人们必须先满足低级需要，即生存需要，才能萌发实现高级需求的想法并积极为此付出行动，如环境权益的维护。因此在社会公众没有完全解决生存问题时，不会考虑像环境权更高层级的需求。同时人有自利性，重视自我发展，摒弃公共利益，长此以往，趋利行为引发的环境健康问题多不计数，以致造成重大环境污染事件，最后还是只能由政府出面运用行政手段和国家强制力解决环境健康风险引发的生态环境破坏、人体健康损害，甚至是由环境健康风险衍生的次生风险。

2.政府专断式行政阻碍环境健康风险信息交流

风险信息交流是环境健康风险规制的核心环节，规制主体尽可能的掌握风险有关的所有信息，信息越充分，规制主体对环境健康风险的了解越到位，制定和出台的政策也越能有效应对环境健康风险。而政府专断式行政的缺陷相当致命，表现为其信息来源完全是单向的，为了追求地方经济发展，牺牲环境公共利益，社会公众没有表达自身意愿和利益的渠道。政府的权力越大越需要社会公众参与行政的方式对政府进行监督，这将在很大程度上限制政府权力的滥用，因此政府在环境健康风险行政规制中只能是主导者，而社会公众是开放行政的参与者。

3.环境健康风险的复杂性决定政府的主导者定位

环境健康风险引发的环境健康问题是整个社会面临的问题，环境健康风险行政规制必须由政府和社会公众共同参与。政府由于法律的授权处于强势地位，但社会各方积极充分参与到风险行政过程中表达意愿可以弱化政府的强权形象。社会公众参与环境保护的积极性调动起来，对政府的行政决策配合度更高。此外，社会公众参与到环境健康风险行政规制当中的优势是政府无法替代的，能够解决政府环境健康风险信息的不透明问题，使得政府规制环境健康风险更为有效，风险规制的社会效果更为显著。

四、政府主导下环境健康风险法律制度的构建

环境健康风险治理是在对环境污染与人体暴露规律进行把握的基础上，实行对环境健康效应的动态监测，开展对特定地区环境健康状况的调查研究，得出环境健康评价结论，并在此基础上充分展开多主体间的环境健康风险沟通，找到有效降低成消除环境健康风险的最佳策略，有效防范环境健康风险发生的系统工程。环境健康风险治理“改变末端管理方式”“对损害事件发生前、中、后三阶段都能进行有效管理”。《环境保护法》中规定国家建立、健全环境与监测、调查和风险评估制度，此条法律不仅为确立环境健康风险治理结构提供了法律依据，还从立法上确定了环境健康风险治理的主体。因此环境健康风险治理结构可以概括为是一个由环境健康风险监测、调查、评估、沟通、管理组成的完整体系，是把环境污染与人体健康联系起来定量估计特定环境因子对人体健康造成损害的可能性大小,实施展开有效的风险应对措施的过程。环境健康风险治理采用协商型环境规制的模式运行，由规制主体和被规制主体、其他利益相关者协商共同合作。虽然环境健康风险治理主体是国家，因国家环境保护义务通过《宪法》确认了政府环境保护职责，所以具体进行治理的任务就落在了政府手中，政府成为环境健康风险治理的真正主体。主导者的政府、参与的社会公众作为环境健康风险规制主体，在环境健康风险治理体系的环境健康风险监测、环境健康风险调查、环境健康风险评估、环境健康风险沟通、环境健康风险管理中发挥的作用各不相同。

（一）政府严格监管下的环境健康风险监测

环境健康风险监测是指对可能造成环境健康、人体健康问题的污染物进行全过程监测和分析。环境健康风险监测是政府对环境健康风险进行有效防控的第一步，并能为后续的制度提供科学的基础数据。环境保护主管部门负责环境健康风险监测，相关数据与资料的准确性由监测机构及其负责人负责，有效避免数据造假。作为环境健康风险监测环节的严格监管人，政府除了保障环境健康风险监测数据真实准确，也必须以环境健康基准为参照，通过科学手段对环境健康阈值及环境健康风险发生的概率做出评估，从而建立一套环境健康风险预警体系，提前采取措施应对环境健康风险突然引发的环境健康问题。除了政府，公众也是不可或缺的一方，公众发现政府的环境健康风险监测工作没有遵守国家监测规范以及有关部门不依法履行环境健康风险监测监督管理职责的，有权进行举报。同时，政府对环境健康风险监测的信息必须向公众公开，提高公众的环境健康风险防范意识。

（二）政府协同下的环境健康风险调查

环境健康风险调查是指为有效降低、防控环境健康风险，对环境健康效应展开历时性与共时性调查。环境健康风险调查注重对复杂生态系统与人体健康效应特征的把握。因此通过环境健康风险调查，及时把握环境健康风险的走向，为更加准确的做出有关不确定性风险的预判提供全面的信息支持。环境健康风险是环境风险和健康风险复合而成，环境健康风险具有综合性，只由生态环境部门负责，或者只由公共卫生部门负责都不能完全将环境健康风险纳入调查中，一定会遗漏一部分，并且复合之后的环境健康风险非常复杂，单独由生态环境部门或者公共卫生部门不能解决，最佳的方案就是由生态环境部门和公共卫生部门协同合作的工作格局。但具体由哪个部门牵头，则根据具体的环境健康风险问题并结合环境健康监测结论而定。公众在这一环节主要是配合政府部门进行环境健康风险调查，如实反映真实情况。

（三）政府合作下的环境健康风险评估、管理

环境健康风险评估指对污染物质污染环境，同时转化引起人体健康问题的概率进行预估的过程。总体上看，风险评估在环境健康风险治理过程中位于关键环节。而环境健康风险管理是通过风险评估的结果对基于科学不确定的污染物质进行诸多权衡之后确定环境健康风险管理的重点、方式和频次。而“风险未单独看很少有单一的风险后果”，这就决定了“采取共同的单位比较不同类型的风险只能是近似的价值判断，即用相对价值来衡量不同方面和维度的重要性”。从制度作用来看，环境健康风险评估制度是环境健康风险行政规制中最具有枢纽性的制度设计，环境健康风险监测和调查的进行都是为环境健康风险评估提供了重要支撑，而环境健康风险评估又为以后展开的环境健康风险沟通、管理奠定了重要基础。

政府在环境健康风险评估制度中担任合作者的角色，必须与社会公众合力对风险评估，多方考虑后做出合理判断。风险评估过程中不只是充满了科学不确定性，而且因为科学的不确定导致的价值判断难题，稍有差错就有可能造成决策失误。在评估过程中的价值冲突将涉及到科技和经济的快速发展与公众日益增长的环境权的需求不匹配，政府是选择“安全”，而放弃风险可能带来的经济利益，亦或是盲目选择经济利益，一路为风险开绿灯，而不顾风险背后的灰色未来。政府想要做出正确的选择，就必须倾听公众的心声，而不只是询问专家学者的意见。因此在环境健康风险评估中政府和公众是合作的关系，二者合作的质量关乎环境健康风险规制的效果，政府与公众合作得越紧密，环境健康风险规制就越到位。

（四）政府协商下的环境健康风险沟通

环境健康风险沟通是“环境风险规制相关方围绕风险识别、评估及采取的行动措施所进行的充分的协商、沟通”。具体来说就是政府和公众基于风险监测、风险调查、风险评估获得风险信息后就采取的措施进行充分的沟通和协商。环境健康风险沟通是环境健康风险规制的核心环节，也是最能体现协商型环境规制模式的制度设计。与以往的由政府在行政规制时单向传递信息不同，在环境健康风险沟通过程中，政府与公众互相提供尽自己所能获得的风险信息，以双向沟通为主要方式。除了双方共同分享风险信息以外，环境健康风险沟通还应当包括共识沟通和风险危机沟通。在共识沟通过程中，政府和社会公众掌握了足够的信息之后，是选择由政府严格管理风险或选择由公众接受风险需要达成一致。在这一环节，政府为了与社会公众达成一致，必须告知公众环境健康风险的详尽信息，以防止社会公众完全以经验、直觉的方式识别环境健康风险，同时，政府应当作为一个“生态人”，促进环境健康价值的实现，强调自然、人、社会之间和谐发展，而应当摒弃“经济人”的趋利思想、“政治人”的传统威慑论。风险危机沟通就是政府和社会公众探讨如何对环境健康风险采取措施的方式，从而降低环境健康风险实际发生的概率。政府由于对环境健康风险的治理更为专业，因此政府提出治理环境健康风险的方案，并由社会公众提出意见。在这一过程中，政府必须吸收社会公众的意见，不采纳意见时应告知理由。

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来源：《上海法学研究》集刊2020年第14卷（中国法学会环境资源法学研究会文集）。转引转载请注明出处。

责任编辑：魏广萍    王柯心

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